广东省人民政府办公厅关于印发广东省城市公立医院综合改革实施意见的通知

粤办函〔2015〕530号

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

  《广东省城市公立医院综合改革的实施意见》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。实施过程中遇到的问题，请径向省深化医药卫生体制改革领导小组办公室（设在省卫生计生委）反映。

省府办公厅

2015年11月11日

广东省城市公立医院综合改革的实施意见

  为贯彻落实《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）精神，加强对我省城市公立医院（省、部属和地级以上市辖区二级以上公立医院）综合改革试点的指导，现提出以下实施意见。

  一、基本原则和工作目标

  （一）基本原则。坚持公立医院的公益性质和主体作用，坚持改革联动、探索创新、分类指导、分步实施，推进医疗、医保、医药联动，促进区域内公立医疗机构同步改革，与社会办医协调发展。明确城市公立医院功能定位，充分发挥其在基本医疗服务提供、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用。从实际出发，针对不同地区、不同层级、不同类型的公立医院，在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化的改革政策。鼓励各地发扬首创精神，按照中央确定的改革方向和原则，大胆探索、锐意创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合实际的体制机制。

  （二）工作目标。以破除以药补医为突破口，以建立现代医院管理制度为核心，以建立符合行业特点的人事薪酬制度和分级诊疗为重点，破除公立医院逐利机制，加快建立现代医院管理制度框架。2015年，进一步扩大城市公立医院综合改革试点，在3个国家联系试点地级以上市的基础上，新增2-3个省级联系试点地级以上市，形成全面深化城市公立医院改革的基本路子。到2016年，试点范围扩大到50%地级以上市。到2017年，全省城市公立医院综合改革全面推开，现代医院管理制度初步建立，逐步构建起布局合理、分工协作、协同发展的医疗服务体系和分级就医格局，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。医药费用不合理过快增长得到有效控制；医保支付方式进一步完善。维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制基本建立。群众满意度明显提升。

  二、主要措施

  （三）优化城市公立医院规划布局。各地级以上市按照省卫生资源配置标准，结合服务人口与服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化，研究制定区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置规划；依据每100-200万常住人口数设置1-2个市办综合性医院（含中医类医院）；依据实际需求规划设置精神、儿童、传染病等专科医疗机构。卫生资源相对丰富的城市，鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。整合养老、医疗卫生资源，推进医养结合；积极探索并推进护理服务社会化。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。从2016年起，每千常住人口医疗机构床位数达到4张的设区市，原则上不再扩大公立医院规模；床位使用率在80％以下的公立医院不再进行扩建。公立医院优先配置国产医用设备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。

  （四）构建协同发展的医疗服务体系。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，鼓励以利益共享为纽带，以协同服务为核心，以医疗技术为支撑，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式。各级政府可采取购买服务或资金奖励等方式，鼓励城市医联体与县域医联体对口帮扶。实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断、消毒供应和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。

  （五）落实政府办医主体职责。落实政府领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，推行政事分开、管办分开和全行业管理。各试点城市要明确公立医院的管理形式和机构，可组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医主体职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，并明确办事机构，承担管理委员会日常工作。各地卫生计生行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。

  （六）落实公立医院运营自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、岗位管理制度、工资分配方案等民主管理权。鼓励实行院长聘任制，实行院长任期目标责任考核和问责制。探索公立医院院长目标年薪制。逐步取消公立医院行政级别。资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。加强医院财务会计管理，落实三级公立医院总会计师制度。推进全面预算管理、全成本核算制度，全面实施后勤保障与服务社会化。全面落实国家和省改善医疗服务行动计划，深入开展优质护理服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。支持社会力量建立医疗领域志愿服务组织。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调节机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。

  （七）建立考核评价和信息公开制度。卫生计生行政部门或专门医院管理机构制定绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。有关管理部门完善医院信息公开制度，每年向社会重点公开二级以上公立医院财务状况、绩效考核、质量安全、价格以及医疗费用控制指标、药品、卫生材料收入等主要收入比重等信息。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。

  （八）降低药品和医用耗材费用。全面取消药品加成（中药饮片除外），破除以药补医机制。医院因取消药品加成减少的合理收入（含药品贮藏、保管、损耗等费用），按照调整医疗服务价格补偿80%，财政专项补偿10%，医院自我消化10%的原则进行补偿。省财政对欠发达地区医院给予适当补助。允许试点城市以市为单位，在省第三方药品电子交易平台上采购。试点城市成交价格不得高于省级中标价格。医院按照进货价零加成销售，经科学测算，将价差总额转为提高技术服务成本依据。将医用耗材纳入省第三方药品电子交易平台采购。鼓励采购国产高值医用耗材。建立独家药品和专利药品价格谈判机制。强化短缺药品动态监测。提高偏远地区药品配送到位率。患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。采取处方负面清单管理、处方点评、医师约谈等形式控制抗菌药物不合理使用，强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药及新特药进行专项监管。重点加强对药占比、每门急诊次均费用增幅、每出院者次均费用增幅、业务收入增长幅度、基本药物使用比例、大型医用设备检查阳性率、患者满意度等指标的控制情况。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重。到2017年，试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%以下；医用耗材收入占比二级医院控制在5%左右，三级医院控制在10%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

  （九）理顺医疗服务价格。在保证公立医院良性运行、医保基金可承受，群众整体负担不增加的前提下，试点城市要在2015年12月前制定公立医院医疗服务价格改革方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗和检验项目价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。逐步理顺医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。调整后的医疗服务价格按规定纳入医保报销范围。推进收费方式改革，逐步减少按项目定价，积极探索按病种、床日、服务单元等为计价单位的定价方式。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要有机衔接。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。

  （十）加快构建分级诊疗服务模式。在试点城市构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，推进全科医生签约服务。逐步增加城市公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号、转诊的服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。到2015年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上，三级医院普通门诊就诊人次数市域占比明显下降。完善双向转诊程序，各地要制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，完善对转诊病人的服务衔接，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，可由三级医院专科医生、基层全科医生、公共卫生医生、护理人员组成团队，对下转慢性病和康复等患者进行管理和指导。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。

  完善与分级诊疗相适应的医保政策。2015年底前，试点城市要结合分级诊疗工作推进情况，明确促进分级诊疗的医保支付政策。对符合规定的转诊住院患者，参保人员住院医疗费的起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日连续计算；对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或提高起付线。要积极探索完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距。

  （十一）深化医保支付制度改革。全面开展以预算管理为核心，在总额控制的基础上，结合门诊统筹实施按人头付费，结合住院、门诊大病保障实施按病种付费、按服务单元付费等复合式付费方式改革。有条件的地区可探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费。选择有条件的地区试点将入院前检查纳入住院报销范围。加快推进临床路径管理，到2015年底，试点城市实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，2017年达到50%。根据按临床路径的推进情况，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，稳步推进按病种付费工作，实行按病种付费的病种逐步达到100个以上。

  按照“结余留用、超支分担”的原则，加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制，充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。稳步提高医疗保障水平，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。加强商业保险机构与公立医院合作，推进以健康管理为核心的商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。发挥商业健康保险第三方购买者的作用，帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。

  （十二）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。在各地现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新机构编制管理方式，逐步实现编制备案，建立动态调整机制。推进养老保险制度改革。实行聘用制度和岗位管理制度，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。进一步完善医师多点执业制度，改革医师、护士执业注册和管理方式，出台医师、护士区域注册指导意见，推行区域注册，全面放开医师、护士执业地点限制。按照国家统一部署，加快研究制定符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。在国家薪酬改革方案出台前，试点城市可进一步完善公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制，逐步提高人员支出占医院支出的比例。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有关突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。

  （十三）建立可持续的财政投入保障机制。市、区级政府是举办本级所属医院的责任主体，要全面落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，以及承担公共卫生任务和紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费投入。落实对中医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。清理并逐步化解公立医院旧债，制止发生新债。地方财政要调整财政支出结构，逐步提高财政投入比例。加强信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。公立医院相关信息每年向社会公布。

  （十四）推进社会力量参与公立医院改革。清理规范医疗机构设立审批，减少运营审批限制。将社会办医纳入区域医疗资源规划，为社会办医预留规划空间，取消社会办医疗机构类别、规模、数量、布局、乙类大型医用设备配置等限制。可探索地方政府与社会资本通过品牌特许、购买服务、业务和技术等合作形式发展社会办医。支持通过股权、项目融资等筹集社会办医开办费和发展资金，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医。落实社会办医各项税收优惠，将符合规定的社会办医纳入医保定点范围，在职称评定、课题申报等方面与公立医疗机构同等待遇。将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补贴。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。

  （十五）加强人才队伍培养和提升服务能力。推进医教协同发展。调整优化全省医药院校布局结构，扩大本科层次专业招生规模。加强全科及儿科、精神科、高级护理等急需紧缺人才培养。推动三级综合医院设立全科医学科，2017年力争实现每万人口拥有2名以上全科医生（含中医类别）。推动建立专科医师规范化培训制度。加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设，强化职业综合素质教育和业务技术培训，加强公立医院院长职业培训。推动医学转化平台建设，促进生命健康产业与医疗服务紧密对接。

  （十六）加强医疗卫生信息化建设。加强区域医疗卫生信息平台建设。推动全员人口信息、电子健康档案和电子病历三大数据库资源整合，实现医疗机构间信息互联互通共享。大力加强医疗机构信息系统建设。采用云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息化技术，优化医疗卫生业务流程，提高服务效率和服务质量。全面实施健康医疗信息惠民行动计划。鼓励通过信息化手段发展慢性病管理、预约挂号、双向转诊、费用支付、远程诊疗、保险理赔等业务。2015年底前，推进基本药物制度监测评价信息系统建设，实现与国家药品电子监管系统对接，积极开展药品电子监管码核注核销；各试点城市基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接，60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统连接。

  三、强化组织实施

  （十七）明确进度安排。试点地区政府要根据国家和省的部署，结合当地实际，及时出台改革的具体实施方案。国家联系试点城市2015年全面推开城市各级各类公立医院改革。省级联系试点城市2015年内启动改革。其他城市在年内研究制定本地未来两年城市公立医院综合改革工作计划，由市医改领导小组报省医改办备案，并按照省的有关要求启动有关重点领域的改革。珠三角地区市辖区公立医院和市辖镇二级以上公立医院可部分参照我省县级公立医院综合改革政策。教育、卫生计生等有关部门要积极研究、探索高校附属医院综合改革。

  （十八）强化组织保障。各试点城市要将公立医院改革作为当地全面深化改革的重要内容，主要领导负总责，分管领导具体负责，围绕公立医院改革政策，分解工作任务，明确各部门职责，责任到人，确保落实。省各有关部门要各司其职，进一步解放思想，完善配套改革措施，强化对试点地区的支持。

  （十九）加强宣传督导。各地级以上市医改领导小组负责统筹协调、督促推进，要建立督导、考核、评估、问责机制，整体推进改革任务。省医改领导小组各成员单位要建立改革总结评估、考核评价和培训制度，及时跟踪改革进展，提炼改革经验，考核评价改革成效。要坚持正确舆论导向，做好医改政策特别是医疗服务价格调整、医保政策解读，妥善回应社会关切的医改问题。深入报道各地进展和成效、典型经验和做法，增强改革信心，为城市公立医院改革创造良好的舆论氛围和社会环境。